A Amazônia e o Pacto Federativo
Brasileiro
Eduardo
José Monteiro da Costa[1]
Introdução
Inicialmente agradeço a organização do evento
pelo privilégio que me foi concedido de poder compartilhar algumas ideias sobre
o desenvolvimento da Amazônia.
O ano de 2012 marca o centenário da derrocada
da Era da Borracha na Amazônia. A sociedade Amazônica deveria intensamente debater
o seu passado, não como aspecto saudosista, mas para evitar repetir os erros
históricos, que na minha leitura estão se repetindo.
Olhar para a Crise da Borracha significa ter
novos horizontes no tratamento do atual ciclo mineiro. Em função disto
parabenizo os Conselhos de Economia da Amazônia pela escolha do tema e ao
Sistema Cofecon/Corecons pela iniciativa.
Ainda a guisa de introdução quero destacar
que falar de Amazônia é um assunto apaixonante, polêmico e, diria, midiático. Hoje
o mundo inteiro está focado nas discussões da Conferência Rio +20 que irá
discutir o tema da sustentabilidade mundial. Não tenho dúvidas de que grande
parte das discussões desta Conferência terá a Amazônia como temática central,
principalmente porque a região é hoje considerada fundamental para o equilíbrio
climático do planeta – e não vou entrar no mérito desta discussão, se
verdadeira ou falsa. Deixo isto para os especialistas.
Neste contexto tenho certeza de que
especialistas, pesquisadores, Organizações Não Governamentais (ONGs) e
representantes de governos do mundo inteiro trarão opiniões, críticas e
sugestões de como devemos resolver o “problema Amazônia”. Será que mais uma vez
a Geni – fazendo alusão a Conferência Magna de Armando Mendes – será alvo de
pedradas?
Eu temo que sim, mas esta contextualização
inicial é importante porque lamentavelmente em que pese a Amazônia encontrar-se
no centro dos interesses mundiais, ainda permanece na periferia dos interesses
nacionais. Qual a visão que o Brasil tem para a Amazônia? Qual a visão que os
amazônidas têm para a Amazônia?
Rejeito de ante mão os dois paradigmas
polares que são usualmente impostos à Amazônia: santuário intocado ou
“almoxarifado” do desenvolvimento alheio. Nestes breves trinta minutos quero
destacar que a Amazônia é hoje espaço estratégico para a inserção brasileira de
forma diferenciada na economia global em virtude de suas inúmeras
potencialidades latentes oriundas do seu patrimônio natural e biológico.
A Amazônia não é um problema para o Brasil. Com
audácia e vontade política a Amazônia pode se consolidar como a solução de inúmeros
problemas de nosso país. Contudo, antes de qualquer coisa precisamos de um
Projeto de Nação para a Amazônia!
Qual o projeto que o Brasil tem para a
Amazônia? Aliás, apesar dos inúmeros avanços que o Brasil apresentou
principalmente nas duas últimas décadas, ainda carecemos de um Projeto de
Nação. Mas fiquemos somente com a Amazônia que já é assunto deveras complexo.
A tese central aqui defendida é que qualquer
Projeto de Nação para a Amazônia precisa começar com um redesenho de nosso
“Pacto Federativo”, principalmente no que se refere às relações federativas
fiscais.
Para organizar melhor a apresentação, dividi
esta em três tomos:
Tomo I - A visão de Celso Furtado e a
Amazônia
Tomo II - A Amazônia e o Contexto Federativo
Atual
Tomo III - A Necessidade de Reinvenção da
Amazônia
Tomo
I - A visão de Celso Furtado e a Amazônia
A superação do subdesenvolvimento da Amazônia
é uma problemática federativa. Se o nosso mestre Celso Furtado estivesse ainda
entre nós participando deste evento não tenho dúvida de que ele faria esta
ilação.
Peço desculpas aos participantes pelo
atrevimento, mas vou me permitir uma audácia: vou procurar relacionar as ideias
do mestre Celso Furtado com a “questão Amazônica”. Sabemos que a Amazônia nunca
foi objeto principal de estudos de Celso Furtado. O seu desiderato intelectual
era a “problemática do Nordeste”, as especificidades na formação de economias
subdesenvolvidas e a superação do subdesenvolvimento. Aí reside o seu
ineditismo intelectual. Enquanto a academia procurava estudar os ditames do
desenvolvimento econômico, Furtado preocupou-se em estudar os determinantes do
subdesenvolvimento. Neste sentido, em que pese a Amazônia nunca ter sido alvo
central nas suas obras, aparecendo apenas dentro de análises mais gerais, é
perfeitamente possível transpor os fundamentos da visão de Furtado para
compreender a “problemática da Amazônica” e a superação da sua condição de
região subdesenvolvida.
Seguindo as pistas deixadas por Furtado a
superação da condição de subdesenvolvimento e periferia somente pode ser
concebida dentro de uma estratégia federativa alicerçada por um Projeto de
Nação que satisfaça três aspectos:
(i)
aumento
da eficácia do sistema social de produção;
(ii)
satisfação
das necessidades elementares da população; e,
(iii)
realização
de objetivos dos grupos dominantes que disputam a utilização de recursos
escassos em uma determinada sociedade.
Em outras palavras, o desenvolvimento se
constitui na capacidade dos grupos internos subordinarem o avanço das forças
produtivas, o ritmo do progresso técnico e a divisão social do trabalho aos
desígnios gerais de uma coletividade que se expressa (justo) por suas
diversidades no conjunto federativo. Ou seja, o resgate
da tradição intelectual furtadiana repõe na ordem do dia a importância de um Projeto
de Nação face os desafios e dilemas presentes nos insondáveis rumos da
globalização, e, nesse sentido, resgata a “questão regional” como parte
integrante – e necessária – de um processo de superação do subdesenvolvimento
em âmbito do próprio espaço nacional.
A
análise de Furtado, longe de decretar o fim do Estado nacional – em nome da
internacionalização irrestrita do espaço local ou regional –, esgrima a noção
de subdesenvolvimento como sendo a expressão de um insuficiente nível de
racionalidade pública. Por isso, a sua superação somente pode ser concebida no
quadro de um projeto político transescalar,
articulado e coordenado pelo Estado – enquanto centro legítimo de decisão –,
capaz de subordinar os interesses individuais e localistas aos interesses
coletivos regionais e nacionais, buscados a médio e longo prazo por meio do
planejamento.
Ou seja, a situação ex post da economia é resultante de uma “mão-visível” do Estado,
que representa os interesses da superestrutura social ex ante.
Mais do que do que
transformação, o desenvolvimento é invenção,
na medida em que comporta um elemento de intencionalidade – vontade política.Em
vista da superação do subdesenvolvimento, Celso Furtado aponta três direções a
serem seguidas na política econômica.
a) Em
primeiro lugar, deve-se abandonar o critério das vantagens comparativas
estáticas como fundamento da inserção na divisão internacional do trabalho em
favor de uma nova forma de inserção estimuladora do avanço tecnológico.
b) Em
segundo lugar, é imprescindível a introdução do planejamento como instrumento
ordenador da ação do Estado.
c) E,
finalmente, destaca o fortalecimento das instituições da sociedade civil, de
cuja ação se pode esperar a renovação das bases sociais de sustentação do
Estado e a contestação dos padrões prevalecentes de distribuição da renda.
Na ótica de
Furtado, a simples internacionalização do espaço regional – e esta afirmação é
possível transladar para a “questão Amazônica” – impede as localidades de se
integrarem, com soberania, ao mundo e à dinâmica civilizatória contemporânea,
visto que somente um projeto inequivocamente nacional, comprometido com os destinos da comunidade de interesses
que representa, é capaz de romper as restrições tecnológicas, culturais e
financeiras do subdesenvolvimento.
Para isso, o
exercício da vontade política, apoiada num amplo consenso social e referenciada
a um Projeto de Nação, precisa ser entendido como um processo dinâmico que
transcende aspectos de natureza puramente econômica, alcançando todas as demais
dimensões da vida social e, por isso mesmo, comportando, sempre, um elemento de
invenção.
O desenvolvimento
se manifesta como um processo autônomo, auto-sustentado e civilizador, baseado
no progresso tecnológico e amparado em estruturas sociais mais complexas
(englobando aspectos culturais, institucionais, políticos e sociais), que
alargam os horizontes de possibilidades dos agentes e conduz à consagração de
valores, bens e serviços que se difundem mais homogeneamente por toda a
sociedade, em função da felicidade dos partícipes (a FIB que Armando Mendes
destacou na quarta-feira em alusão a Eduardo Gianete).
Em última instância, implica na ampliação da liberdade em todas as
esferas da vida e da sociedade. Neste sentido, o desenvolvimento necessita
desobstruir as forças que tencionam pela manutenção das estruturas tradicionais
de dominação e reprodução do poder, requerendo, portanto, ser implantado e
coordenado por uma unidade dominante possuidora de poder, força e coação
(leia-se Estado).
Possui inerentemente dois aspectos peculiares: um mais atraente
próprio de um processo de arranjo, montagem, dar sentido, direção, coerência as
transformações que uma sociedade quer armar e projetar para o futuro, dispondo
de certos instrumentos eleitos para determinados fins; e aquele menos atraente,
próprio dos processos de se desmontar, desarranjar, importunar, constranger,
frustrar expectativas e ações deletérias à construção social.
Tomo
II - A Amazônia e o Contexto Federativo Atual
Não tenho dúvida de que a Amazônia é hoje
vítima de uma relação federativa perversa e de interesses exógenos a região. A
própria integração da região no contexto de acumulação mundial durante a Era da
Borracha foi decorrente da necessidade de um insumo estratégico, a borracha.
A integração da Amazônia durante o Período
Militar, sob o lema “integrar para não entregar”, transformou a região em
espaço receptáculo de ações e políticas pensadas exogenamente – não para a
Amazônia, mas na Amazônia. Neste contexto a região transformou-se em espaço
para o fornecimento de insumos estratégicos como inicialmente minérios e
energia (e mais recentemente grãos e biodiesel), e espaço receptáculo de mão de
obra excedente de outras regiões. Ou seja, a Amazônia foi integrada
recentemente ao espaço nacional de acumulação estrategicamente para garantir a
acumulação e capital noutras regiões e para dar vazão a pressões sociais também
de outras regiões.
Em que pese este papel diria estratégico
desempenhado pela região, a Amazônia acabou vítima de uma relação federativa
deletéria que acaba condicionando a região a perpetuação dos seus lastimáveis
indicadores sociais e a sua condição de região periférica e subdesenvolvida.
Números significativos em termos de
investimentos na região são freqüentemente divulgados, porém continuamos tendo
lastimáveis indicadores sociais no que tange a mortes no campo, tráfico de
seres humanos, educação e saúde, sem falar nas milhares de pessoas que vivem em
situação de vulnerabilidade social e extrema pobreza.
Grande parte de nossos problemas decorrem do
modelo de desenvolvimento adotado, da ineficiência em termos de gestão pública
e da baixa capacidade que os setores públicos estaduais e municipais têm para
intervir concretamente, derivado, este, em parte (vou deixar hoje de lado a
questão da capacidade de gestão, mas este é um problema que não pode ser
omitido), de uma capacidade orçamentária e financeira limitada e muito aquém
das reais necessidades em termos de investimentos e ações em termos de
políticas públicas.
Neste contexto, contribui decisivamente o
modelo de federalismo fiscal tendo como principal algoz a Lei Kandir e a
cobrança do ICMS somente no local de consumo da energia elétrica, deixando aqui
na região os ônus em termos de mitigação dos impactos sociais e ambientais dos
grandes projetos minerais e hidrelétricos sem uma coerente contrapartida em
termos de recolhimento de tributos aos cofres públicos do estado.
A forma como Belo Monte nos foi empurrada
goela a baixo é um exemplo. Grande parte dos condicionantes prévios não foram
atendidos e a “ilógica lógica” de cobrança do ICMS de energia no destino continuará,
para tristeza de quem aqui reside. Ficaremos mais uma vez com significativos
impactos sociais e ambientais do empreendimento sem uma devida compensação
financeira que permita que políticas públicas pró-ativas e adequadas possam ser
implementadas.
Ao lado disto, continuamos sendo lesados com
as perdas da Lei Kandir e com o não repasse das compensações financeiras que
teoricamente o Pará tem direito. A nossa região está sendo tratada como simples
almoxarifado. Daqui tudo se tira e muito pouco é deixado a título de
compensação. É em função disto que a o modelo federativo, que passa
fundamentalmente pelo regime federativo fiscal, precisa ser revisto.
E neste contexto a Reforma Tributária se
apresenta como uma “janela de oportunidade” diferenciada. Não há dúvida de que
a Reforma Tributária precisa ser tratada num contexto de necessidade de redução
de nossa carga tributária, de inversão do atual modelo de tributação, altamente
regressivo, e da necessidade de se aumentar a competitividade do setor empresarial
nacional frente ao acirramento da competição nos mercados globais.
Contudo, da forma da forma como a proposta de
Reforma Tributária vem sendo conduzida ela tem tudo para manter o atual status quo da estrutura de poder
política, econômica e regional do Brasil. Indo mais além ela é um perigo para a
Amazônia – podendo agudizar o desequilíbrio federativo brasileiro e condenar à
periferia brasileira a perpetuação do seu modelo de desenvolvimento predatório
e desigual.
Neste sentido, uma reforma ampla é
fundamental para colocar o país e as regiões periféricas em uma trajetória de
desenvolvimento sustentável, mas para isto precisamos:
a)
Vencer
o eterno problema do conflito federativo entre as três esferas de poder da
federação brasileira;
b)
Acabar
definitivamente com a guerra fiscal;
c)
Romper
com a “ilógica lógica” de cobrança do ICMS de energia elétrica no destino;
d)
E,
acima de tudo, acabar com a famigerada Lei Kandir, que privou os cofres
públicos paraenses de 21,5 bilhões de reais de 1997 até 2010, conforme estudo
elaborado pelo Tribunal de Contas do Estado do Pará, e que poderiam ter sido
canalizados para a sociedade paraense na forma de políticas e ações públicas.
Indo mais a fundo, cinco pontos se consolidam
como a verdadeira armadilha da Lei Kandir para a superação do
subdesenvolvimento:
(i)
Impede
a formação de cadeias produtivas regionais verticalmente integradas, com
empregos qualificados e a internalização da riqueza e da renda gerada;
(ii)
Reforça
a fuga de empresas nacionais para o exterior;
(iii)
Enfraquece
o poder político dos estados e do País;
(iv)
Abala
a unidade econômica e federativa do país; e,
(v)
Reduz
as perspectivas de crescimento econômico do estado e do País.
O fato é que a Lei Kandir manda
explicitamente um sinal para o setor privado que é um contra senso para o
desenvolvimento de regiões periféricas, afirmando que a maior lucratividade
está na exportação de bens primários com baixa agregação de valor na medida em
que a verticalização da produção implica no pagamento de impostos mais
elevados.
Os defensores da Lei Kandir e alguns ingênuos
dizem que não podemos pensar em tributar a nossa exportação de minérios na
medida em que não se tributa exportação. É aqui que mora o perigo, a
perspicácia de alguns e a ingenuidade de outros. De fato, não se exporta
imposto no setor industrial, porém esta lógica não é verdadeira para bens
primários e semi-elaborados. A não tributação das exportações de bens primários
significa que estamos exportando muito mais do que matérias-primas, junto com
os nossos minérios e produtos extrativos florestais estamos exportando
empregos, e isto muito poucos se dão conta.
Ademais, a Reforma Tributária permite colocar
na agenda de discussão uma temática fundamental para as regiões periféricas
brasileiras, a efetiva institucionalização do Fundo Nacional de Desenvolvimento
Regional (FNDR), que se encontra emperrado no Congresso Nacional por não ser de
interesse prioritário das bancadas do centro-sul da federação.
Toda a argumentação de um federalismo
cooperativo cai por terra ante a inexistência de um fundo que permita com que
ações de políticas públicas possam concretamente ser implementadas em regiões
periféricas, ou ante ao esvaziamento da Sudam e Sudene. Indo mais além, encaro
com muita preocupação a estratégia anunciada de se levar a frente à Reforma
Tributária de forma fatiada.
Assim, na medida em que não há consenso em
determinados temas considerados polêmicos, aspectos considerados pouco
polêmicos e de interesse direto do Governo Federal deverão ser priorizados e
assuntos polêmicos como a Lei Kandir e a cobrança do ICMS da energia elétrica
no estado de consumo muito provavelmente não entrarão na pauta.
Isto significa que corremos o risco como
sociedade Amazônica de não aproveitarmos esta “janela de oportunidade” aberta,
não revertendo a Lei Kandir e a questão do ICMS de energia. Assim, se não
houver maior interesse, envolvimento e unidade, a Reforma Tributária pode se
consolidar como um verdadeiro engodo para a sociedade Amazônica.
É em função disto que muitas vezes chamo a
atenção de que estamos perdendo a atenção do que é fundamental, como a mudança
de nosso modelo atual de desenvolvimento, a Reforma Política e a Reforma
Tributária.
A solução para o desenvolvimento da Amazônia está
na melhoria do provimento de serviços públicos e isto somente pode acontecer
revendo o atual pacto federativo fiscal e aperfeiçoando a capacidade de gestão
dos estados e municípios.
Neste sentido, a construção de um efetivo
projeto de desenvolvimento para a região perpassa fundamentalmente pela revisão
deste pacto federativo, pelo aumento da capacidade orçamentária e financeira do
estado e dos municípios, pela reversão da Lei Kandir e da “ilógica” lógica de
cobrança no ICMS no local de consumo, ao lado do aumento da capacidade que o
estado tem de gerir e promover políticas públicas territorializadas,
articuladas e pactuadas.
Tomo
III - A Necessidade de Reinvenção da Amazônia
A mensagem derradeira que quero deixar neste
ensaio é relativa a nossa apatia como sociedade a posição que está sendo
delegada a Amazônia em nosso pacto federativo.
Insisto, a verdade, para muitos
inconveniente, é que hoje a Amazônia está relegada a um papel de mera
fornecedora de insumos, matérias-primas e produtos com baixo valor agregado
para a garantia do processo de acumulação do capital no centro-sul do Brasil ou
em outras partes do mundo.
Os economistas e amigos João Tertuliano Lins
Neto e Ramiro Nazaré sempre insistem em nossos debates no CORECON-PA, e eu
concordo, que que quando se pensa a Amazônia se pensa somente no fluxo out, o fluxo in é desconsiderado.
Continuamos sendo a periferia da periferia,
ou uma periferia ativa como alguns assim nos chamam. Como se isto fosse um uma
espécie de prêmio de consolação que amenizasse os nossos péssimos indicadores
sociais. Continuamos sendo uma região com inúmeras riquezas naturais, elevadas
potencialidades, mas com o povo pobre.
O estado do Pará, que está sediando este
evento, e que é decantado em verso e prosa como a economia mais pujante e
diversificada da Amazônia, continua campeão em prostituição infantil, trabalho
escravo, violência contra a mulher, violência no campo e uma série de outros
indicadores que como paraense me envergonho. Neste contexto, alguns iluminados
surgiram com uma solução mágica. Vamos separar!
Como se a situação atual do estado fosse
decorrente apenas da incapacidade do Estado em gerir um território com
dimensões enormes e não da posição que historicamente tem sido determinada ao
Pará, como mera província de recursos naturais, de nosso modelo arcaico de
fazer gestão pública e da irresponsabilidade administrativa de alguns.
Mais uma vez uma pequena elite política e/ou
econômica, muitos destes “importados”, colocou o seu projeto político-pessoal
acima dos interesses de uma coletividade. Precisamos realmente reler o mestre
Celso Furtado.
Muitas vezes me choco com a apatia com que
determinados temas fundamentais são tratados aqui na Região. Ao lado desta
apatia, há sem dúvida a falta de um claro e efetivo projeto de desenvolvimento
para a Amazônia capaz de unir a classe política, a elite econômica, os
movimentos sociais e a sociedade em geral, e que permita com que os nossos
interesses possam ser honradamente defendidos.
Por que digo isto neste ensaio?
Por que se cabe a uma categoria profissional
ter uma visão clara deste processo, este profissional é o economista, que é
ensinado a ter uma visão holística e crítica de mundo. Os economistas da
Amazônia e do Brasil não podem ficar calados em relação a este novo processo de
colonização que está nos sendo imposto.
Qual é o projeto de Brasil que temos para a
Amazônia? Aliás, reintero, temos algum projeto de nação?
No último Encontro de Economistas da Amazônia
(ENAM) realizado ano passado na Cidade de Manaus fiz alusão a uma obra clássica
de Armando Dias Mendes, A Invenção da
Amazônia, e neste ENAM que se realiza em Belém do Pará repito:
Se em algum momento a Amazônia como nós hoje
a conhecemos foi inventada, e o foi, principalmente através de políticas e
ações coordenadas pelo Governo Federal, hoje a Amazônia precisa ser reinventada
e nós economistas precisamos exercitar o nosso espírito criativo neste momento.
Como nos ensinou Celso Furtado, o
planejamento do desenvolvimento envolve criatividade e inventividade. Mais do
que nunca a sociedade amazônica precisa de verdadeiros economistas!
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